引导城市向低冲击开发转型，构建海绵城市体系，有助于缓解当前城市雨洪风险并降低灾害影响水平，通过提高雨水的综合利用效率，来改善城市水生态安全。2010年，特别是2014年以来，国家和城乡建设等相关部门出台系列关于解决城市内涝和构建海绵城市的政策要求，并通过财政资金支持地方开展试点工作。超过半数曾受内涝影响的城市明确提出建设海绵城市的要求，为了有效引导地方实践和激发市场参与建设的活力、力度，应加强海绵城市建设行业的建设。本研究初步调研了我国专业从事雨水收集利用的规划、设计、建设、材料、运营、模拟和投资方面的企业，企业总量小（少于90家）和产能规模小（低于100万平米）均无法满足市场需要，企业分布、城市内涝风险与城市径流系数控制格局不项匹配，中西部和东北地区的城市雨洪风险与沿海地区相当，但是产业培育和技术创新亟需覆盖。结合国家和省市政策特点，研究并编制 “十三五”海绵城市行业发展规划，有助于阶段性保障海绵城市建设企业的培育和发展，促进行业的建立、引导市场主体充分参与，进而支撑我国海绵城市建设目标的实现。
近年来，我国北京、上海、深圳、武汉、杭州和南昌等多个城市频繁出现城市内涝，受灾城市数量、规模、经济损失程度和人员死伤均呈显著上升的态势。2013年，全国31省(自治区、直辖市)中县级以上城市受淹234个，直接经济损失3100多亿元。为有效应对城市内涝的高发态势，逐步削减城市雨洪风险，国务院办公厅、住房城乡建设部、水利部和财政部等部门自2010年开始，逐步通过顶层政策设计，要求地方加强城市雨洪管理、改善城市排水能力和构建有中国特色的海绵城市体。2014年4月，习近平在关于保障水安全重要讲话中指出，要根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化布局；尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源资源；解决城市缺水问题，必须顺应自然，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。特别是2014年11月，住房城乡建设部发布《关于印发海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）的通知建城函〔2014〕275号》，对于强化地方开展海绵建设的工程技术能力起到关键性作用。据不完全统计，截止2015年1月，四个省份（福建、海南、四川和台湾）和九个城市（南宁、昆明、广州、巢湖、南京、西安、青岛、秦皇岛和哈尔滨）均不同程度在海绵城市规划、工程设计和建设运营等方面率先启动。
2015年4月，住房城乡建设部和财政部确定了武汉、济南和重庆等16个第一批海绵城市试点。据估算，中央财政资金补贴累计总额将超过300亿元（三年）。与其他国家级示范相比，属于中等偏上规模的财政支持（棚户区改造）。加强对政府投资项目的绩效监管，是规范使用财政资金和有效引导市场参与的重要枢纽，构建科学的绩效评价方法，对于包括海绵城市在内的大中型城市建设项目，具有良好的示范作用，有效实现可追踪、可查询、可监督和可问责。通过海绵城市试点示范项目投资建设平台的建设，来逐步优化和统筹中央财政投资项目的流程和实现有效监管，并为构建起国家、省和市三级政府投资项目平台提供有效经验，兼具有效防控地方债务等问题。2015年8月，海绵城市绩效评价方法的出台，明晰了对中央财政资金的使用要求，并对试点示范城市的建设成效提出了指引。同期城建系统在推进综合管廊的试点示范（资助力度与海绵城市相当）和智慧城市单项试点（与科技部等部委协同），财政系统在推进PPP（公私合营伙伴关系），为地方城市开展海绵城市示范建设提供了有效的政策依据、财政支持和融资创新。
通过对首批16个试点城市方案的研究，发现试点示范主要是从主要工程和重点地块出发，全市（县、区）范围的海绵体建设，较为有限。海绵体建设与其他市政设施、公服设施相比，增量成本较低，有的如果应用绿色材料，甚至低于常规建设投入；有的通过设计调整优化，增量成本相当有限。与传统的城市排水管网建设相比，具有较好的低冲击建设效果，在设计、建设和材料应用等方面，均体现就地取材、依靠自然竖向和应用自然能力的特点。因此，海绵城市的创建，自国家财政政策和城市内涝形势等多方因素的促进下，目前成为城市建设的重要理念。
截止2015年8月底，仅半年时间，31省(自治区、直辖市)和234个曾受到内涝县级以上的城市中，分别有51.6%（16个）和32%（75座）的县级以上城市将海绵城市工作列入政府报告或部门年度工作重点，部分城市启动中心城区，以致全市域的海绵城市总体规划，武汉、池州等城市发布了市级海绵城市规划设计导则，其中蕴含超过千亿级的投资，对海绵城市这一新兴城市建设理念下的规划、建设和运营的产能需求极为迫切。如能有效引导市场参与，将可能产生和城市绿道相当的试点推广成效。因此，需要海绵城市行业中产业链企业的参与（如规划设计单位、建材提供商、运营服务商等）。从政府角度出发，有意培育和引导该产业的孵化与发展，同时形成具有可复制可推广的低成本海绵城市建设模式，充分体现试点示范的全局性价值。引导产业孵化（培育和发展海绵城市上中下游生产链，激发市场参与的活力），注重海绵城市行业平台的建设，促进产业链条的孵化，推进海绵城市国家、区域性联盟和会展的举办，扩大试点地区之间沟通交流，通过行业平台促进试点示范城市经验的传播和共享。重点对试点城市的产业发展规律进行专题研究，以促进新兴产业的培育。
海绵城市行业体系结构解析
参考《海绵城市建设技术指南》并结合城市建设实际经验，海绵城市建设行业体系应包括规划、设计、施工、运营、监理和投资等六个环节。其中在规划环节，涉及到海绵城市规划关键技术研发和运用、与其他专项规划（城市水系规划、绿地系统规划、排水防涝规划和道路交通规划等）的有效协同、控制性详细规划（海绵分区、地块控制、用地布局、设施选择和技术措施）和修建性详细规划（场地设计、设施选择布局和技术措施等）；在设计和建设环节，涉及到建筑与小区、城市道路、城市绿地与广场、城市水系以及单项技术；在建设、运营环节，主要涉及透水铺装、屋顶绿化、生物滞留设施、下沉式绿地、渗透塘、渗井、渗管/渠、湿塘、雨水湿地、蓄水池、雨水罐、调节塘、调节池、植草沟、植被缓冲带、初期雨水弃流设施和人工土壤渗滤等；在监理环节，主要从政府职能和服务出发，由城管、规划、建设、水利、水务、环保和绿化等部门参与，直接或委派，甚至委托第三方行使责任，行政性较强；在投资环节，则包括规划、设计、施工、运营和监理等全流程。
该行业以城市雨洪风险控制、缓解和雨水综合利用为核心，是对传统排水和中水/再生水等已有一定基础性的行业的革新，更加从自然本身力量的应用出发，尊重自然和善待自然，用绿色水设施（仿自然力），来降低灰色/黑色水设施（强人工力）的承载压力，用人工智慧（规划、设计和设施建设）和自然力量（设施运用）来缓解城市雨洪造成的内涝问题，并实现地表水和地下水的有效补给，构建广义尺度、跨行业部门的人工雨水利用生态系统。
该行业与传统行业相比，具有极强的外部性和公共性，从雨洪造成的城市内涝出发，属于城市排水/安防；从雨水利用出发，属于水务；从构筑物出发，属于市政基础设施的组成部分。该行业提供的是公共服务，是保障城市水系统安全的组成部分，当前是面向城市雨洪，本质是引导城市低冲击开发，城区在推进高度、密度、深度和强度建设的同时，反自然、反生态的规划思路理念和工程技术方式的叠加效应，必将快速降低城市的综合承载能力、抵抗自然/非自然冲击并快速恢复的能力，导致城市部分点位“中风”，甚至出现局部或全局性瘫痪。历史上的城市灾害历程表明，负面外部性的叠加效应，促进系统性漏洞的动态变化，必将诱导外部关联性公共系统功能出现障碍，从而城市代谢失常，影响甚至危及城市居民生活、生产和生命。
海绵城市行业发展总体概况
本研究调研范围主要包括我国31个省、直辖市和自治区（不含港澳台），截至2015年8月，从事海绵城市建设的企业总数约为84家，覆盖我国48.4%的省（市、区），超过一半的省份基本没有专门从事海绵城市建设的企业，其中位居前五的省（市、区）的依次是江苏、广东、北京、上海和山东(图1)，占行业企业数的比例分别为22.6%、19.0%、17.9%、16.7和6.6%，前五个地区的累计总和约占行业总量82.1%（表1）。
图1我国海绵城市建设企业总体分布示意
注：地图为示意图，不代表实际边界情况，特此说明。
表1我国海绵城市行业企业按省、区市分布概况
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排名 |
省、市、区 |
数量 |
比例 |
|
排名 |
省、市、区 |
数量 |
比例 |
|
1 |
江苏 |
19 |
22.6% |
|
9 |
河南 |
2 |
2.4% |
|
2 |
广东 |
16 |
19.0% |
|
10 |
重庆 |
1 |
1.2% |
|
3 |
北京 |
15 |
17.9% |
|
11 |
河北 |
1 |
1.2% |
|
4 |
上海 |
14 |
16.7% |
|
12 |
湖南 |
1 |
1.2% |
|
5 |
山东 |
5 |
6.0% |
|
13 |
浙江 |
1 |
1.2% |
|
6 |
安徽 |
3 |
3.6% |
|
14 |
陕西 |
1 |
1.2% |
|
7 |
广西 |
2 |
2.4% |
|
15 |
四川 |
1 |
1.2% |
|
8 |
福建 |
2 |
2.4% |
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在城市层面，84家企业主要分布在全国28座城市，涵盖12.0%的受灾城市（2013，全国县级以上城市受淹234座），53.6%集中在省会或特区以上的城市。根据企业数量计算，排名前五的城市依次是北京、上海、深圳、苏州和无锡，比例分别为17.9%、16.7%、13.1%、4.8%和4.8%，前五城市累计占所统计企业的比例约为57.1%（表2）。
表2我国海绵城市行业企业按城市分布概况
